한국 지방외교 현황과 과제 (비정상의 정상화)
1. 지방의 국제활동 현장과 인식·법·제도 간 격차
1. 지방의 국제활동은 괄목할 만한 양적확대 및 질적전환
(1) 1995년 단체장 직선제 도입 이후 지방자치 30년 발전 과정에서 지방정부(단체장)는 자매·우호교류 관계 구축
o 2024. 12. 현재 92개국, 1,416개 도시, 1,930건
o 친선·문화 교류를 넘어서 지방(지역) 발전 및 주민 복리와 직결되는 국제활동 대상국 및 범위 확대
-대규모의 다양한 국제행사 개최 및 글로벌 브랜딩화
-지역경제 활성화를 위한 시장개척, 관광객, 투자유치
-계절근로자 확보 등 시급한 지역문제 해결을 위한 국제활동
-지방차원의 ODA 등 개발협력사업 추진 등
(2) 한편, 의도적 또는 결과적으로 국가외교 보완역할도 확대
o 환경, 기후변화 등 글로벌 아젠다 해결을 위한 도시 간 국제적 연대 강화
ㅇ 한·일지사회의, 한·중지사성장회의, 한·중·일지방정부 교류회의 등 지방정부 간 협력플랫폼 구축 및 정례 개최
ㅇ 코로나 상황 속 한·중 자매도시 간 교류 및 협력 지속 등
*지난해 2024.4. 조태열 외교장관, 방한한 중국 랴오닝성 하오펑 당서기 면담 사례 등
2. 현장을 반영하지 못하는 법적, 제도적 한계 및 인식의 문제
(1) 지방정부(자치단체)의 국제활동의 성격과 범위에 대한 문제
o “외교”냐 “국제교류와 협력”이냐는 법률규정문제, 나아가 오해와 잘못된 인식
o 지방의 국제활동 관련법 규정상 '국제교류와 협력'이라고 명기(지방자치법), 활동범위도 '외국 지방자치단체와의 친선결연 체결이나 국제행사 개최' 등으로 국한(지방자치법시행령)
(2) 지방정부의 국제활동과 관련 장기적이며 일관성 있는 목표와 정책 부재
o 단체장의 개인적 의지 및 관심이 결정적 작용
o 단체장 임기(4년) 등 여건상 단기적 경제적 실리나 홍보 위주의 행사성 사업 치중, 중·장기적 지역발전 비전 부족
o 국가외교와 관련 정책적 고려 부재, 중앙정부(외교부) 역시 지방정부의 국제활동을 국가외교 활용 가능성 미 인지
(3) 역대 정부의 지방자치 중점 과제는 자치분권 및 균형발전에 집중
o 지방의 국제활동 관련 국가(중앙정부)의 행정적, 예산적 지원 및 협업(공조) 체계(system) 부재
o 행안부는 2004.1. '국제도시간 자매결연 업무처리 규정' 폐지 전까지 지방자치단체의 자매결연 체결(단체장 해외 방문 신고) 승인 등 간섭, 통제
о 95년 행안부 산하 설치된 '지방자치단체 국제화재단', 2010년 해체, 업무 및 예산 '대한민국시도지사협의회'(광역지자체단체)로 축소 이관
o 외교부에서 시도(광역)에 파견하는 국제관계대사의 경우 사실상 외교부와 해당 개별 지자체 간의 인사교류 차원으로 운영
(4) 지방정부의 규모(광역, 특례, 기초)에 따라 국제업무 전담조직 유무 및 규모 차이
o 대다수 지자체가 국제업무 전문인력과 예산 부족 상황
ㅇ지자체 인사운영 원칙에 따라, 국제업무 담당도 순환보직
(5) 국민(주민)의 지방 수장 및 지방의회 의원들의 국제 활동에 대한 무관심, 부정적 인식 상존
⇨
1)지방소멸, 인구감소 등 지역 및 국가적 과제 해결
2)국가 경쟁력 강화
3)주민(국민) 복리 증진을 위한 지방 단위의 국제활동이라는
인식 패러다임 변화 및 법적, 제도적 보완이 시급
Π 지방외교 법적 및 제도적 문제 상세 검토
1. 지방자치법 및 관련법 검토
(1) 지방자치법 내 지방의 국제활동(업무)의 성격과 범위에 대해 상충된 조항 존재
ㅇ '외교'는 국가사무(제15조), 2021.1. 개정된 지방자치법 지방사무(제13조 7항)로 '국제교류 및 협력' 포함
-지방자치법 시행령(제39조)은 교류와 협력의 범위를 '외국 지방 자치단체와의 친선결연 체결이나 국제행사 유치·개최' 등으로 국한
(2) 지방자치법 내 신설된 제10장 3개 항도 지방외교의 총괄적 규정으로는 한계
ㅇ '국가의 외교·통상 정책과 배치되지 아니하는 범위에서 국제교류·협력, 통상·투자 유치를 위하여'라고 목적을 명시, 지방정부의 국제활동을 통상적인 한정적 범위로 규정
o 당시 지방자치단체 소재 국제기구 지원 및 각 지자체의 해외사무소 설치. 운영을 위한 법적 근거 규정 마련이 일차적 목적 (지방재정법 관련 감사원 지적 사항)
(3) 2016년 제정한 공공외교법 경우도 공공외교의 주체를 국가로 한정
o 지방자치단체는 추진 협력기관으로만 인정
o 공공외교법에 근거한 외교부의 공공외교 기본계획에 따라 시·도지사는 매년 외교부장관에 공공외교 수행계획과 추진실적을 제출하고 있으나 형식적인 행정절차로 운영되고 있는 실정
o 문화관광부의 '국제문화교류법', 국무조정실의 '국제개발협력법, 환경부의 '탄소중립기본법' 등 관련 법령들도 지방자치단체를 협력 파트너로 인정하고 있으나, 위임사무적 성격
2. 제도적 문제 검토
(1) 지방의 국제활동 관련 상위법 근거규정 부재 등으로 '조례'를 법적 근거로 하여 필요한 예산, 인원, 조직 확보 및 운영
ㅇ 지방자치단체마다 관련 조례가 제각기 명칭, 내용이 다른 상황으로 문안 표준화 의견, 이에 반해 다양성 인정 견해도 존재
*1999.9. 개정 제47조(지방의회의 의결사항)으로 10. 외국 지방자치단체와의 교류·협력이 포함
-자매결연은 의회 승인, 우호교류는 미승인 사항으로 구분 운영
(2) '지방자치단체국제화재단', '국제관계대사' 등 legacy 문제
ㅇ 현재 광역협의체인 '대한민국시도지사협의회'의 한 부서로 축소, 편입된 지방외교 전담 지원기구 개편 여부 및 효율적 조직 형태 도출 필요
-기초 지자체(특례시 포함)의 국제활동에 대한 전담기구의 행정적, 예산적 지원이 더욱 필요한 상황
ㅇ 외교부의 경제·민생 외교 차원에서 국제관계대사, 본부(팀), 재외공관 적극적 활용도 중요
⇨ 법적 보완 세 가지 방안:
1) 지방자치법 제10항 보완 개정,
2) 지방자치단체의 국제 교류 및 협력(지원) 법 제정,
3) 지방외교법 제정 - 제15조 국가사무 단서 조항 적용 가능
Ⅲ. [가정] 지방외교법(안) 추진 주요 내용
(1) 기본방향
ㅇ 지방정부의 제반 국제활동을 '지방외교'라는 개념으로 총괄 규정하고, 법적 용어로 명기
-'지방자치의 실현', '국가경쟁력 확보 및 발전', ‘국제평화와 공영에 기여'라는 지방외교의 당위성 부여
ㅇ 지방외교의 주체가 지방자치단체임을 '지방외교법' 이라는 독립된 법률로 인정
ㅇ 지방외교 주체와 참여 범위 확대
-지방의회 및 의원의 외교활동까지 포함
-지방소재 기업, 학교, 연구소, 민간단체, 주민이 적극 참여할 수 있는 법적기반 마련
(2) 국가 및 지방자치단체의 책무 규정
ㅇ 지방외교정책 수립 및 이행은 기본적으로 지방자치단체 권한 및 책무
-지방 관련 민간단체 및 주민 참여 노력(교육 및 홍보 등) 의무
ㅇ 국가(중앙정부)의 행정적, 재정적 지원 근거 규정 마련
-외교부 내 지방외교팀 구성 및 재외공관 활용 조항 포함 여부 적극 검토 필요
-예산지원 관련 필요성과 중앙정부의 간섭, 통제 가능성 비교 신중
(3) 별도의 국가 또는 지방 차원의 지방외교 지원 전담기구 설치
ㅇ 대한민국시도지사협의회 국제관계지원실 활용 포함 다양한 방안 검토 필요
(4) 지방외교 역량 강화를 위한 외교과정 개설 및 전문인력 양성
[참고1] 지방자치법
지방정부 외교활동을 '국제교류·협력' 활동으로 제한하고 구체적 내용 없음
제10장 국제교류·협력
제193조(지방자치단체의 역할) 지방자치단체는 국가의 외교·통상 정책과 배치되지 아니한 범위에서 국제교류·협력, 통상 투자유치를 위하여 외국의 지방자치단체, 민관기관, 국제기구(국제연합과 그 산하기구·전문기구를 포함한 준정부 간 기구, 국제 비정부기구 등을 포함한다. 이하 같다)와 협력을 추진할 수 있다.
제194조(지방자치단체의 국제기구 지원) 지방자치단체는 국제기구 설립·유치 또는 활동 지원을 위하여 국제기구에 공무원을 파견하거나 운영비용 등 필요한 비용을 보조할 수 있다.
제195조(해외사무소 설치·운영) ① 지방자치단체는 국제교류·협력 등의 업무를 원활히 수행하기 위하여 필요한 곳에 단독 또는 지방자치단체 간 협력을 통해 공동으로 해외사무소를 설치할 수 있다.
② 지방자치단체는 해외사무소를 효율적으로 운영될 수 있도록 노력해야 한다.
[참고2] 공공외교법
o 지방정부의 공공외교 역할이 포함되었으나 지방정부 권한과 업무 체계 예산지원 등에 대해 모호하게 규정하고, 공공외교 범위를 문화, 지식, 정책으로 한정한 한계
o 법 시행 이후 각 지자체 현장에서는 국제교류와 공공외교 활동에 대한 업무 혼란이 더욱 가중됨
*특히 행·재정적 지원과 업무 체계가 전무한 상황에서 지자체의 '공공외교 기본 계획 및 시행계획 수립'은 매우 형식적인 절차로 비판적 의견이 다수임
제2조(정의) "공공외교"란 국가가 직접 또는 지방자치단체 및 민간 부문과 협력하여 문화, 지식, 정책 등을 통하여 대한민국에 대한 외국 국민의 이해와 신뢰를 증진시키는 외교활동을 말한다.
제6조(공공외교 기본계획의 수립) ① 외교부 장관은 관계 중앙행정기관의 장 및 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사와 협의하여 공공외교 기본계획을 5년마다 수립하여야 한다.
제9조(지방자치단체 및 민간부문에 대한 지원) ① 국가는 지방자치단체가 공공외교 활동을 위하여 협력을 요청하는 경우에 필요한 지원을 할 수 있다.
② 국가는 민간 부문의 공공외교 참여를 활성화하기 위하여 필요한 경우 예산의 범위에서 경비의 전부 또는 일부를 보조하거나 업무 수행에 필요한 행정적 지원을 할 수 있다.
[참고3] 해외사례
(1) 미국
o 미국의 하원에서 시작되어 116차 의회에서 테드 리우(Ted Lieu) 하원의원과 크리스 머피(Chris Murphy) 상원의원은 각각 도시 및 주 외교법(City and State Diplomacy Act: 이하 "지방외교법")을 발의한 바 있으며 지속적으로 지방외교법의 필요성이 제기되고 있음
o 최근 미 국무부는 지방외교 지원 필요성에 따라 미국외교 정책의 이점을 지방 수준으로 확산하고, 지역 의견을 외교 정책에 반영하는 등 미 국무부와 지방 정부 간 외교협력을 추진하고자 지방외교특별대표부 설립(2022.10.3.)하고 미 국무부에 지방외교 특별대표부 대사(Nina Hachigian)를 임명하였음
(2) 독일
o 유럽 연합 내에서 독일의 지방정부는 유럽의회의 지역 대표자를 선출하여 의원으로 활동하며, 유럽의회 내에서 지방정부 대표자가 지역의 외교적 문제를 해결하며,
o 지방정부는 외국의 지방정부와 협약에 의한 동반관계를 통한 도시 간 협력체계를 구축하여 적극적인 지방외교를 펼치고 있어 지방외교의 범위가 넓고 많은 재량권이 인정된다는 점이 특이점이다.
o 일반적으로 주 정부에서 외국과의 통상, 투자유치, 관광촉진, 마케팅에 관한 정보 공유 등을 목적으로 외국에 대표부를 설치하여 운영하고 있음
(3) 프랑스
o 프랑스의 외교부의 기본입장은 지방자치단체의 국제교류 활동을 주요 외교정책의 하나로 규정하고 '지방자치단체의 국제활동'을 주요 외교 정책으로 추진하고 있음
o 지자체 외교정책 지원을 위한 전담조직 설치운영
-CNCD(Commission Nationale de la Coopération Décentralisée, 중앙지방분권협력위원회)는 1992년 설립된 프랑스의 중앙정부와 지방정부 간의 해외 행동에 대한 조율기구이자 대화의 장으로서 기능을 담당하는 정책기구
-DAECT(Délégation pour l'action extérieure des collectivités territoriales)는 프랑스 외교부 산하 기관으로 지방정부의 대외 활동에 관한 방향성을 제시하고 관련 정보를 제공함과 동시에 CNCD의 정책을 실현하는 기구로 기능